監(jiān)察法是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領性和基礎性作用的法律

——專訪全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜

深化國家監(jiān)察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是事關全局的重大政治體制改革。制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容和關鍵環(huán)節(jié)，通過國家立法把黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導體制機制固定下來，必將為反腐敗工作開創(chuàng)新局面、奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利提供有力法治保證。3月20日，十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。針對監(jiān)察法的立法過程和主要內(nèi)容，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站專訪了全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜。

問：監(jiān)察法立法過程您感受最深的是什么？

鄭淑娜：感受最深的有兩點：

一是這項立法工作始終是在黨中央領導下進行的。制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革總體安排中的重要一環(huán)、重要一步。深化國家監(jiān)察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革。2015年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上發(fā)表重要講話，明確要求修改行政監(jiān)察法。2016年6月至10月，習近平總書記先后6次主持召開中央全面深化改革領導小組會議、中央政治局常委會會議和中央政治局會議，專題研究深化國家監(jiān)察體制改革、國家監(jiān)察相關立法問題。2016年10月黨的十八屆六中全會后，黨中央決定啟動國家監(jiān)察體制改革工作。黨的十九大對制定監(jiān)察法又提出了明確要求。

二是制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革總體安排中的重要一環(huán)，體現(xiàn)了于憲有據(jù)，改革在法治軌道上進行的要求。這項改革特別重大，不僅改革內(nèi)容本身特別重大，而且所涉及的方面也很多，涉及憲法修改，涉及國家機構頂層設計上作重要調(diào)整和完善，也涉及有關機關的職權調(diào)整，涉及有關法律的規(guī)定。因此，黨中央作出了總體安排，提出了時間表和路線圖，對這項改革是漸次有序地推進。

首先是由全國人大常委會作出決定，在北京市、山西省、浙江省先行試點。與此同時開始起草監(jiān)察法，中央紀委機關與全國人大常委會法工委共同組成立法工作專班開展工作。經(jīng)過半年的試點工作，總結試點經(jīng)驗，工作專班起草了監(jiān)察法草案稿，在2017年6月提請全國人大常委會先進行了初審。黨的十九大對監(jiān)察體制改革工作作了再部署，提出深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣國家監(jiān)察委員會，制定國家監(jiān)察法。落實黨中央要求，全國人大常委會在2017年11月作出在全國推開監(jiān)察體制改革試點工作的決定。與此同時總結試點工作經(jīng)驗，將監(jiān)察法草案全文公布，聽取各方面的意見，根據(jù)各方面意見，對草案進行了修改，提交去年12月召開的全國人大常委會進行再次審議，經(jīng)審議后決定將草案提交今年的全國人民代表大會審議。

十三屆全國人大一次會議是換屆的大會，會議議程多。憲法修正案和監(jiān)察法草案提交本次大會審議。大會先通過憲法修正案，并在當天公布施行，再審議通過監(jiān)察法。同時省以下的監(jiān)察機構根據(jù)全國人大常委會的試點決定已經(jīng)全部成立監(jiān)察委員會，這部法律通過后，各級監(jiān)察機關就要依據(jù)監(jiān)察法規(guī)定的職權和程序開展工作。每一個步驟一環(huán)套一環(huán)。可以說，從推進國家監(jiān)察體制改革的過程看，較好地處理了改革與法治的關系，較好地處理了制定這部法律與憲法的關系，貫徹了凡屬重大改革都要于法有據(jù)的要求，彰顯了黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動的執(zhí)政原則。

問：您對這部法律中的哪些規(guī)定印象最深？

鄭淑娜：監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察機關的性質(zhì)、工作原則、組織、職責、監(jiān)察范圍、監(jiān)察權限和程序以及對監(jiān)察機關、監(jiān)察人員的監(jiān)督等，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領性和基礎性作用的法律。作為基本法律，它規(guī)定了很多重要制度，我認為比較重要的規(guī)定有這么幾項：一是確立了堅持黨對國家監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領導，構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制。二是實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。這是監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容之一。黨的十九大提出實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。監(jiān)察法在第一條立法目的、第三章監(jiān)察范圍中第十五條的規(guī)定體現(xiàn)了這一要求。三是賦予監(jiān)察機關必要職權，保證監(jiān)察工作的順利進行。第三條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關。這與黨的紀檢機關是黨內(nèi)監(jiān)督專責機關相呼應。第二章第十一條規(guī)定了監(jiān)察機關履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責。第四章規(guī)定了監(jiān)察權限，包括原來行政監(jiān)察法規(guī)定的一些權限，和實踐中行之有效的做法，具體有談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施，還有技術調(diào)查、通緝、限制出境等措施。

監(jiān)察法規(guī)定了一個新的制度，即采取留置措施。用留置取代“兩規(guī)”措施，解決了長期困擾我們的法治難題，這是法治建設的重大進步，也是這部法律的亮點。在草案公開征求意見過程中，對這個規(guī)定各方面都很關注。留置是一種限制人身自由的措施，要嚴格依法進行。為規(guī)范留置措施的使用，防止濫用，監(jiān)察法對此作了一系列規(guī)定：一是嚴格審批，設區(qū)的市級以下監(jiān)察機關采取留置措施，應當報上一級監(jiān)察機關批準。省級監(jiān)察機關采取留置措施，應當報國家監(jiān)察委員會備案。二是要在規(guī)定的留置場所執(zhí)行并進行管理。三是嚴格留置時限，不得超過3個月，特殊情況下，可以延長一次，但要經(jīng)過嚴格批準，延長時間不得超過3個月，也就是最長不能超過6個月。四是采取留置措施的，如被法院判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限可以折抵刑期。同時還對保障被留置人員合法權益作出了規(guī)定：一是在總則中關于監(jiān)察工作要堅持的原則中規(guī)定“保障當事人的合法權益”；二是規(guī)定監(jiān)察機關發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當?shù)模瑧敿皶r解除；三是采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應當在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人所在單位和家屬；四是保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務；五是監(jiān)察機關及其工作人員違反規(guī)定發(fā)生辦案安全事故，或者發(fā)生安全事故后隱瞞不報、報告失實、處置不當?shù)模瑢ω撚胸熑蔚念I導人員和直接責任人員依法給予處理。通過上述規(guī)定，來保障被留置人員的合法權利。

監(jiān)察法對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督規(guī)定也備受關注。任何權力都要受到監(jiān)督，監(jiān)察也不例外。監(jiān)察委員會監(jiān)督范圍擴大了、權限豐富了，對監(jiān)察委員會自身的要求必須嚴之又嚴、慎之又慎，“打鐵必須自身硬”。監(jiān)察法既賦予各級監(jiān)察委員會職責權限和必要的調(diào)查手段，也規(guī)定了全面的外部監(jiān)督和嚴格的內(nèi)部監(jiān)督機制，強化了對監(jiān)察權的監(jiān)督制約，防止出現(xiàn)“燈下黑”。監(jiān)察法對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督作了專章的規(guī)定。一是加強人大監(jiān)督。規(guī)定監(jiān)察機關應當接受本級人民代表大會及其常委會的監(jiān)督。監(jiān)督方式包括：聽取和審議專項工作報告、組織執(zhí)法檢查、就有關問題提出詢問或者質(zhì)詢。二是強化自我監(jiān)督。規(guī)定了對打聽案情、過問案件、說情干預的應當報告和登記備案，監(jiān)察人員的回避，脫密期管理和對監(jiān)察人員辭職、退休后從業(yè)限制等制度；同時規(guī)定了對監(jiān)察機關及其工作人員不當行為的申訴和責任追究制度。三是規(guī)定監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。

問：監(jiān)察法出臺后，有哪些相關法律也需要修改？

鄭淑娜：監(jiān)察法出臺后，監(jiān)察權的行使涉及對原有法律中對有關國家機關職權的劃分需要作出相應的修改和調(diào)整。包括：一是刑事訴訟法、人民檢察院組織法、檢察官法等法律中關于檢察機關偵查職務犯罪職責的有關規(guī)定需要進行修改。二是監(jiān)察法第六十七條規(guī)定了監(jiān)察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，依法給予國家賠償。目前國家賠償法還沒有這方面的規(guī)定，需要修改國家賠償法增加監(jiān)察機關的國家賠償責任的內(nèi)容。三是憲法和監(jiān)察法對監(jiān)察委員會的設立和與同級人大的關系都作了規(guī)定，需要相應在全國人民代表大會組織法、全國人民代表大會議事規(guī)則、地方組織法、監(jiān)督法等法律中作出相應規(guī)定。四是改革后各級行政監(jiān)察部門已并入監(jiān)察委員會，監(jiān)察法通過后同時廢止行政監(jiān)察法，目前還有若干法律中涉及行政監(jiān)察機關名稱、職能等內(nèi)容，需要作出一攬子修改。（中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站徐夢龍）