2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》（以下簡稱“《監察法》”），標志著監察體制改革取得重大進展，也表明黨和國家在監察公職人員和治理腐敗的問題上，已經從簡單的紀在法前、紀嚴于法和紀法分開理念，轉向更深層次的紀法銜接模式。

《監察法》出臺之前，我們在公職人員監察和腐敗治理問題上采取的是紀法分開

《監察法》出臺之前，《中華人民共和國行政監察法》發揮的僅僅是行政監察職能，只對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察，是典型的“行政小監察”格局，因而存在授權不充分、監察范圍窄等弊端。此外，在監察方面，我們還制定有《人民法院監察工作條例》《人民檢察院監察工作條例》《公安機關督察條例》等；在紀律處分方面，我們制定有《中國共產黨紀律處分條例》《行政機關公務員處分條例》《人民法院工作人員紀律處分條例》《檢察人員紀律處分條例》《公安機關人民警察紀律條令》等，共同形成了一個數量龐大、體系繁雜的監察法律法規的集合。

法出多門的現狀導致監察機關在辦理腐敗案件過程中，涉及刑事調查取證的須求助于檢察院的偵查權，涉及查明財政財務的須求助于審計權。也就是說，我們在公職人員監察和腐敗治理問題上采取的是紀法分開，主張紀律范圍內的事項和處理由紀律決定，法律范圍內的事項和處理由法律裁判。例如，《關于紀檢監察機關和檢察機關在反腐敗斗爭中加強協作的通知》第七條規定：“紀檢監察機關和檢察機關在反腐敗斗爭中要依法辦案，嚴格區分違反黨紀政紀和刑事犯罪的界限，各司其職……”因此，在《監察法》出臺之前，監察職能實際上是由行政性質的監察、公安、審計等部門和司法性質的法院、檢察院等部門分別行使，這在實踐中往往造成監察力量分散且機構和職能疊床架屋、效率低下等問題。

事實上，黨和國家已經意識到這些問題，并專門成立由中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院和公安部等部門組成的中央反腐敗協調小組；1993年中共中央紀律檢查委員會、最高人民檢察院和監察部聯合發布《關于紀檢監察機關和檢察機關在反腐敗斗爭中加強協作的通知》，建立治理腐敗的聯席例會制度；2015年中共中央辦公廳制定《關于在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀違法犯罪案件中加強協作配合的意見》，要求進一步加強紀委監察機關、法院、檢察院和公安機關在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀違法犯罪案件中的協作配合。但是，上述規定只是權宜之計，并沒有形成一套能夠穩定適用的制度。

《監察法》是在監察公職人員和治理腐敗工作方面實行紀法銜接的一個有益嘗試

從犯罪學和社會學理論來看，腐敗的違紀、違法和犯罪形態之間并不存在不可逾越的鴻溝。這三種形態在我國的政體和法律制度下能夠產生四種責任，即紀律責任、行政責任、違法責任和犯罪責任。鑒于我國的反腐敗斗爭形勢仍然嚴峻復雜，監察機關迫切需要一種超越單純紀律審查的權限，以便更加高效地展開腐敗治理工作，從而為治本贏得時間。因此，《監察法》將各級監察委員會界定為行使國家監察職能的專責機關，依照法律規定獨立行使監察權，賦予其開展廉政教育并對依法履職、秉公用權、廉潔從政從業和道德操守情況的監督權限，對違法的公職人員、履行職責不力、失職失責的領導人員的處置權限，以及對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪的調查權限。《監察法》規定，各級監察委員會在腐敗治理領域，不僅可以直接處理違紀和違法責任，而且可以對涉嫌腐敗犯罪的情形實施收集調取證據、談話、詢問、留置、查詢凍結、搜查、調取查封扣押、勘驗檢查、鑒定和采取技術調查措施、限制出境措施等手段，還可以針對特殊情形在移送人民檢察院起訴時提出從寬處罰的建議。

各級監察委員會的建立和職權配置，在腐敗治理領域，打破了黨的紀律檢查機關負責紀律違反問題、行政監察機關負責政紀違反和部分法律違反問題、檢察機關負責涉嫌犯罪問題的職責界限，實現了監察委員會集涉嫌違紀、違法和犯罪情形的處理權限于一身的制度安排，進而使與腐敗治理相關的紀律和法律在《監察法》中有機銜接起來。《監察法》是在監察公職人員和治理腐敗工作方面實行紀法銜接的一個有益嘗試，對監察體制的權威化、體系化，對推進國家治理體系、治理能力的現代化，乃至全面貫徹依法治國，都具有重要意義。

《監察法》對留置權的規定，既在形式上符合了只有法律才能限制人身自由的國際人權和法治標準，又能在實質上滿足我國當前懲治腐敗的形勢需要

《監察法》出臺之前，黨的紀律檢查機關在調查違反黨紀案件時所采取的“兩規”措施和國家的行政監察機關在調查違反行政紀律案件時所采取的“兩指”措施，盡管有黨員和行政機關工作人員的先前承諾放棄自由作為依據，但仍然受到了很多質疑。無論是“兩規”還是“兩指”，最核心的一點在于，都涉及當事人的人身自由權利，而從正當法律程序的角度來說，對人身自由權利的限制需要由司法機關居中裁決并簽發令狀。《監察法》則直面限制人身自由問題，通過法律的形式明確賦予各級監察委員會留置權：在被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法、犯罪或行賄犯罪、共同職務犯罪，監察機關已經掌握部分違法犯罪事實、證據，仍有重要問題需要進一步調查時，如果涉及案情重大、復雜的，或者可能出現逃跑、自殺，串供或偽造、隱匿、毀滅證據或有其他妨礙調查行為的，可以經依法審批后采取留置措施。而且，依據《監察法》第四十三條和第四十四條，留置的時間不得超過三個月，在特殊情況下可以延長一次且不得超過三個月；無論決定采取留置措施或是延長留置時間，都需要報經批準，并且除可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查情形外，要在執行留置后的二十四小時內通知被留置人員所在單位和家屬；留置機關也應當保障被留置人員的飲食、休息、安全和提供醫療服務。此外，在被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關并被依法判處管制、拘役和有期徒刑后，留置時間可以沖抵刑期，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日；在留置措施出現侵犯公民、法人和其他組織的合法權益且造成實際損害的，要依法給予國家賠償。《監察法》對留置權的規定，既在形式上符合了只有法律才能限制人身自由的國際人權和法治標準，又能在實質上滿足我國當前懲治腐敗的形勢需要，體現了國家治理能力的現代化和法治化水平。

當然，基于黨內法規和國家法律在調整對象、調整手段等方面存在的諸多差異，我們不能奢望所有的紀律和法律都能完美無瑕地銜接起來。但重要的是，首先，我們應當確立黨內法規不得與國家法律相抵觸的原則，并作為黨內法規在制定過程和配置權限上的嚴格遵循。其次，在涉及生命權、人身自由權等重要權利和法益時，要盡量以《監察法》中留置權的規定方式為樣本，適時把經過實踐檢驗的、成熟的黨內法規上升為國家法律，合法、合理地搭建銜接黨內法規和國家法律的橋梁。最后，要正確處理好黨內法規和國家法律的沖突、矛盾和抵牾情形，進一步建立健全黨內法規的備案審查制度，及時開展黨內法規的修訂、編纂、廢止等工作，加強黨內法規和國家法律在執法時的聯系、溝通，在法治的框架內解決出現的問題。（作者：國際關系學院法律系郭世杰）