近日，安徽省政府原黨組成員、副省長周春雨因涉嫌受賄、隱瞞境外存款、濫用職權(quán)等多項(xiàng)職務(wù)犯罪被檢察機(jī)關(guān)起訴，其中構(gòu)成隱瞞境外存款罪引起人們關(guān)注。近年來，司法機(jī)關(guān)以該罪定罪判刑的案件不多，典型的有：上海市原副秘書長戴海波因受賄、隱瞞境外存款案，被判處有期徒刑9年；內(nèi)蒙古自治區(qū)政府原副秘書長武志忠和通遼市原副市長許亞林分別因貪污、受賄、挪用公款和隱瞞境外存款等多項(xiàng)罪名被判處無期徒刑；黑龍江省龍煤集團(tuán)礦業(yè)有限公司有關(guān)負(fù)責(zé)人喬洪山因該罪被判處有期徒刑1年6個(gè)月。

與其他公職人員涉財(cái)產(chǎn)型犯罪（如貪污受賄）不同的是，隱瞞境外存款違法犯罪行為不以公職人員的境外存款來源是否非法為前提。公職人員合法所得存入境外銀行或其他金融機(jī)構(gòu)，如果故意隱瞞，拒不向組織申報(bào)，則構(gòu)成違紀(jì)違法，如果存入數(shù)額較大的，則構(gòu)成犯罪。

對(duì)此，筆者通過當(dāng)前對(duì)隱瞞境外存款違法犯罪行為的問責(zé)追責(zé)和黨紀(jì)、政務(wù)處分實(shí)踐中存在的問題進(jìn)行梳理，并對(duì)進(jìn)一步做好該項(xiàng)工作作出思考。

◆鏈接

我國刑法第三百九十五條第二款規(guī)定，“國家工作人員在境外的存款，應(yīng)當(dāng)依照國家規(guī)定申報(bào)。數(shù)額較大、隱瞞不報(bào)的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)較輕的，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)酌情給予行政處分”。

目前，根據(jù)監(jiān)察法和國家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行），隱瞞境外存款違法犯罪行為由監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)查。

問題導(dǎo)向

問責(zé)追責(zé)處置存在真空地帶

本文提要中提到的案件引發(fā)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)在于，公職人員涉嫌隱瞞境外存款行為被問責(zé)追責(zé)、被黨紀(jì)、政務(wù)處分的較為少見，因該罪被起訴和判刑更少。

與客觀現(xiàn)實(shí)不同的是，改革開放以來，大量公職人員因公因私出國出境或派駐境外，許多公職人員的子女、配偶出國（境）留學(xué)、經(jīng)商、定居。他們?cè)趪ň常┩馍睿蠖嘣诋?dāng)?shù)劂y行擁有固定的外幣賬戶，有的還在境外購置房產(chǎn)和投資。而按國家有關(guān)規(guī)定，公職人員及其配偶、子女在國（境）外工作、生活和留學(xué)，及擁有境外銀行存款、購置房產(chǎn)、投資等，都屬于需要報(bào)告的個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)，必須向單位或組織申報(bào)。否則，構(gòu)成違紀(jì)違法，嚴(yán)重的還構(gòu)成犯罪。

之所以出現(xiàn)上述問題，主要原因有這么幾個(gè)方面：一是個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度尚未實(shí)現(xiàn)公職人員全覆蓋，目前公職人員財(cái)產(chǎn)（包括境外存款、房產(chǎn)、投資等）申報(bào)，主要適用于縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，而處級(jí)以下總數(shù)占絕大多數(shù)的公職人員并無相應(yīng)的報(bào)告制度設(shè)計(jì)。二是公職人員的配偶、子女或其他親戚朋友或托管人在境外開立銀行賬戶，公職人員故意隱瞞，是否可以依據(jù)黨紀(jì)法規(guī)法律對(duì)其問責(zé)追責(zé)，并無明確規(guī)定。一些人抱著組織無法去境外核實(shí)的僥幸心理，鉆黨紀(jì)政紀(jì)、法律法規(guī)的空子。三是公職人員以因職務(wù)犯罪獲取的不義之財(cái)存入境外銀行，其隱瞞境外存款行為已被相應(yīng)的犯罪行為（如貪污受賄）吸收，不再單獨(dú)以該行為問責(zé)處分、定罪量刑。如，貪污受賄所得贓款以跨國洗錢方式轉(zhuǎn)移，存入境外銀行，洗錢行為和隱瞞行為被貪污受賄罪吸收，不再以洗錢和隱瞞境外存款行為定罪處罰。四是在實(shí)踐中，查處這類行為，往往是幾種職務(wù)違法犯罪并存，既有貪污賄賂等行為，又有隱瞞境外存款的行為，而后者往往由于無法查實(shí)該存款是否屬于其他犯罪所得或者純屬因合法所得沒有申報(bào)，所以才單獨(dú)立罪，并依照數(shù)罪并罰原則處置。如，上述周春雨、戴海波、武志忠、許亞林等人都是因涉嫌貪污、受賄、挪用公款、巨額財(cái)產(chǎn)來源不明和隱瞞境外存款等多項(xiàng)職務(wù)違法犯罪行為被查處。一般情況下，如果沒有查處其他職務(wù)違法犯罪行為，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)單純查處隱瞞境外存款行為難度大。五是公職人員境外存款取證難度較大。由于辦理這類案件往往需要通過國際刑事司法協(xié)助的方式從境外銀行查詢?nèi)∽C，而世界各國普遍實(shí)行嚴(yán)格銀行保密制度，一些國家并無外匯管制，任何公民（不論是否公職人員）都允許在境內(nèi)外銀行開立賬戶和存款。除非涉及跨國洗錢或涉案存款被判令為非法所得，多數(shù)國家不會(huì)提供這類案件的司法協(xié)助。

處置路徑

將“紀(jì)法貫通、法法銜接”落到實(shí)處

第一，公職人員具有申報(bào)境外存款的法定義務(wù)。不管該存款的來源是否合法，不論是在境內(nèi)境外的工作報(bào)酬、繼承遺產(chǎn)或接受贈(zèng)予，還是違法犯罪所得；也不論是本人親自存在境外，還是托人輾轉(zhuǎn)存于境外，都屬于境外存款，應(yīng)當(dāng)如實(shí)申報(bào)。它是國家對(duì)公職人員設(shè)定的一項(xiàng)強(qiáng)制性義務(wù)，黨紀(jì)、政紀(jì)和法律都有相關(guān)具體規(guī)定。當(dāng)前，少數(shù)公職人員明知有報(bào)告境外存款的義務(wù)，但拒不履行，故意隱瞞、拒不申報(bào)，其隱瞞的動(dòng)機(jī)是多種多樣的。一些公職人員法治意識(shí)淡薄，認(rèn)為反正是自己的合法收入，存境內(nèi)和存境外是自己的自由，抱著無所謂的態(tài)度，而更多的是為了掩蓋其獲取該項(xiàng)存款來源的非法性。目前，我國已建立了處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告制度，如根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)報(bào)告收入、房產(chǎn)、投資等事項(xiàng)，該規(guī)定第四條第六項(xiàng)明確將“本人、配偶、共同生活的子女在國(境)外的存款和投資情況”屬于報(bào)告的范疇。此外，隱瞞境外存款也違反了外匯管制的規(guī)定，根據(jù)我國外匯管理?xiàng)l例，境內(nèi)個(gè)人外匯存放境外，以及存放境外的條件、期限等，需要接受外匯管理部門的監(jiān)管。

第二，按照違法性質(zhì)嚴(yán)重程度不同，分為刑事處罰和政務(wù)處分兩種處置情形。根據(jù)有關(guān)司法解釋，涉嫌隱瞞境外存款，折合人民幣數(shù)額在30萬元以上的，屬于“數(shù)額較大”情節(jié)，達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)予定罪量刑。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)立案調(diào)查認(rèn)為，犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的，可移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。而刑法規(guī)定的“情節(jié)較輕的”，主要是指隱瞞境外存款尚未達(dá)到30萬元的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可直接適用黨紀(jì)和政務(wù)處分問責(zé)追責(zé)處置。新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《黨紀(jì)處分條例》）第七十三條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，對(duì)“違反個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告規(guī)定，隱瞞不報(bào)的”，情節(jié)較重的，可給予“警告”或者“嚴(yán)重警告”處分。領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定第十三條第三項(xiàng)規(guī)定，公職人員本人、配偶、共同生活的子女在國(境)外的存款和投資情況，隱瞞不報(bào)的，根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評(píng)教育、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分。

第三，刑事處罰和政務(wù)處分，不影響黨紀(jì)處分。由于隱瞞境外存款的公職人員，多數(shù)是黨員，尤其是具有一定級(jí)別的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)其問責(zé)追責(zé)處置的原則是，先黨紀(jì)處分，然后再政務(wù)處分和刑事處罰，體現(xiàn)了將紀(jì)律挺在前面的黨紀(jì)處分要求。根據(jù)《黨紀(jì)處分條例》第二十九條規(guī)定，“黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀(jì)處分決定，并按照規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法處理。”第二十七條還規(guī)定了“黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)冗`反法律涉嫌犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看或者開除黨籍處分。”《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第四十五條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，“對(duì)違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除等政務(wù)處分決定”。《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》第八條規(guī)定，“嚴(yán)重違犯黨紀(jì)、嚴(yán)重觸犯刑律的公職人員必須依法開除公職。”如，周春雨于2017年7月因嚴(yán)重違紀(jì)問題被中央紀(jì)委立案審查后，經(jīng)中央批準(zhǔn)被開除黨籍和公職，就屬于這種情形。

對(duì)策建議

構(gòu)筑“法網(wǎng)恢恢、疏而不漏”監(jiān)管格局

建議完善刑法第三百九十五條第二款有關(guān)內(nèi)容。可完善該條款中關(guān)于隱瞞境外存款罪條款中“國家規(guī)定”內(nèi)容，做到執(zhí)法司法有據(jù)；同時(shí)可通過司法解釋等，將該條款中“申報(bào)”范圍進(jìn)一步明確為《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象范圍。

進(jìn)一步明確非本人名下的隱瞞行為，對(duì)公職人員拒不申報(bào)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。在許多情況下，公職人員往往以其配偶、子女或者親戚朋友名義，或者委托他人在境外金融機(jī)構(gòu)開設(shè)銀行存款賬戶，目的是為自己的職務(wù)違紀(jì)違法犯罪行為開脫，規(guī)避黨紀(jì)法規(guī)法律處分處罰。因此，有必要針對(duì)上述情形，公職人員拒不申報(bào)的，明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

加強(qiáng)對(duì)公職人員向境外匯款行為的監(jiān)管。建立公職人員向境外大額匯款行為的監(jiān)測報(bào)告機(jī)制，監(jiān)測的范圍可以擴(kuò)大到其配偶子女等近親屬，金融部門一旦發(fā)現(xiàn)他們有大額匯款行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)告。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)一方面可以在第一時(shí)間獲取公職人員境外存款情況，另一方面還可以及時(shí)掌握公職人員是否存在因職務(wù)違法犯罪而轉(zhuǎn)移贓款的線索、信息和證據(jù)。

加強(qiáng)各國金融機(jī)構(gòu)之間反洗錢協(xié)作。公職人員向境外大額匯款存款行為，往往涉嫌通過跨國洗錢向境外轉(zhuǎn)移贓款贓物。各國法律都要求本國金融機(jī)構(gòu)對(duì)洗錢行為采取相應(yīng)的法律措施，支持各國金融機(jī)構(gòu)之間開展反洗錢協(xié)作。我國可以利用這一協(xié)作機(jī)制，及時(shí)了解涉嫌違法犯罪的公職人員在境外存款、投資等情況。

加強(qiáng)反腐敗國際合作。《監(jiān)察法》較為全面地規(guī)范了反腐敗國際合作，第五十二條規(guī)定了“國家監(jiān)察委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)反腐敗國際追逃追贓和防逃工作的組織協(xié)調(diào)，督促有關(guān)單位做好相關(guān)工作”，其中第二項(xiàng)和第三項(xiàng)分別規(guī)定了“向贓款贓物所在國請(qǐng)求查詢、凍結(jié)、扣押、沒收、追繳、返還涉案資產(chǎn)”，“查詢、監(jiān)控涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員及其相關(guān)人員進(jìn)出國(境)和跨境資金流動(dòng)情況，在調(diào)查案件過程中設(shè)置防逃程序。”這為聯(lián)合國反腐敗公約、聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約對(duì)公職人員貪污賄賂、跨國洗錢等職務(wù)犯罪開展國際合作、刑事司法協(xié)助等提供了重要的國際法律依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)很好地運(yùn)用上述反腐敗國際合作機(jī)制，不僅可以查實(shí)公職人員隱瞞境外存款真實(shí)性、非法性，還能夠有效地將其非法所得的贓款贓物追回。（中央紀(jì)委國家監(jiān)委研究室 陳雷）