根據(jù)《辭源》和《辭海》的解釋，“監(jiān)察”被解釋為“監(jiān)督”，即察視、督促之意；“建議”是對某件事的進行提出具體的意見。從構(gòu)詞角度，可認為，“監(jiān)察建議”是指具有監(jiān)察權(quán)的主體對監(jiān)察事項的處置提出具體的意見。

中國古代監(jiān)察體制主要由糾察、諫議和封駁三個系統(tǒng)組成。與監(jiān)察建議相近似的是諫議制度。《說文》曰：“諫，證也。從言柬聲。”“諫”的要義在于“直言以勸正”。諫議制度始于周代，發(fā)展于秦漢，興盛于唐宋。周文王時期設(shè)有“保氏”一職，其職責是司掌規(guī)諫王的過錯。《周禮·地官》：“保氏掌諫王惡”。秦漢時期設(shè)立諫議大夫，及至隋唐時期，諫官機構(gòu)不斷擴大，諫諍職能加強，特別是唐代，唐太宗積極倡導，“賞人而使之諫”，使得諫諍成為風氣，魏征、王珪、褚遂良等名臣都擔任過諫議大夫。諫官的職權(quán)主要有兩項：一是“廷諍”，即在朝廷上當著皇帝面直言其得失；二是“上封事”，即書面陳述為政得失。諫官與御史原本是兩個不同職官，御史是上對下的監(jiān)察糾禁，諫官是下對上的匡正建議，御史有監(jiān)察彈劾權(quán)，諫官則沒有該權(quán)限。但到了宋朝，兩種制度出現(xiàn)了混同，臺諫合一，御史可以諫言，諫官可以糾彈，強化了監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)力。元朝之后，諫官被并入御史制度之中，諫諍職能逐步流于形式。

現(xiàn)代監(jiān)察制度誕生于西方議會體制之下，由議會設(shè)置行政監(jiān)察專員，負責監(jiān)督行政機關(guān)以及其他公共組織公職人員的違法和不良行政行為。建議權(quán)是行政監(jiān)察專員的法定權(quán)力之一，其行使范圍主要包括：一是對行政不當或錯誤提出糾正意見；二是就公職人員紀律制裁措施向有關(guān)機構(gòu)提出建議；三是針對法律、法規(guī)的不足提出修正建議，在某些領(lǐng)域，監(jiān)察專員認為有必要建立新的法規(guī)，還可以向立法機關(guān)提出立法建議；四是為行政糾紛案件提供解決建議。從法律效果上看，西方的監(jiān)察建議不具有強制執(zhí)行力，屬于一種“軟權(quán)力”，但西方國家監(jiān)察專員有權(quán)公開調(diào)查報告，可以借此對政府部門及其公職人員施加政治壓力，使得監(jiān)察建議在一定程度上也會得到政府的尊重和采納。

中國現(xiàn)代意義上的監(jiān)察制度誕生于辛亥革命之后。根據(jù)《中華民國臨時約法》和《中華民國參議院法》的規(guī)定，參議院對政府行使監(jiān)察權(quán)的方式有質(zhì)問、彈劾、查辦和建議四種，但建議范圍僅限于法律和其他相關(guān)事宜。1931年2月，南京國民政府成立了獨立的監(jiān)察院。在抗日戰(zhàn)爭時期，南京國民政府《非常時期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》第五條規(guī)定了監(jiān)察院的建議職能，即，對于在非常時期各機關(guān)公務員有應辦之事而怠于處理或處理不當?shù)模O(jiān)察委員或監(jiān)察使有權(quán)以書面形式提出意見或建議，建議范圍既包括撤換失職人員，也包括督促有關(guān)機關(guān)改正不當措施。

新中國成立之前，中國共產(chǎn)黨在吸收傳統(tǒng)監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上，借鑒蘇聯(lián)監(jiān)察制度，建立了工農(nóng)民主政權(quán)下的監(jiān)察制度。根據(jù)1934年2月17日《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》的規(guī)定，在人民委員會之下設(shè)立工農(nóng)檢察委員會。建議權(quán)是地方各級政府工農(nóng)檢察委員會的重要職權(quán)，發(fā)現(xiàn)國家機關(guān)工作人員有腐敗行為的，工農(nóng)檢察委員會有權(quán)向同級蘇維埃執(zhí)行委員會建議處罰或撤換。1948年8月在解放區(qū)華北人民政府內(nèi)部設(shè)立了華北人民監(jiān)察院，行使對公職人員失職、貪污浪費和其他損害人民利益行為的檢查、檢舉和決議處分。人民監(jiān)察院對調(diào)查的案件并沒有直接的處置權(quán)，只能提出具體處置意見，提請人民政府主席批交有關(guān)行政機關(guān)處理。

1949年新中國成立之后，政務院下設(shè)人民監(jiān)察委員會，負責監(jiān)督政府機關(guān)及公務員是否履行其職責，在職權(quán)范圍中包含了對國家機關(guān)工作人員進行懲戒的建議權(quán)。改革開放后，隨著監(jiān)察部的恢復組建，行政監(jiān)察體制得以重建和加強，建議權(quán)成為行政監(jiān)察機關(guān)的法定權(quán)力。1997年5月公布施行的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果，可以提出監(jiān)察建議的情形，同時規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)依法提出的監(jiān)察建議，有關(guān)部門無正當理由的，應當采納。

基于業(yè)務監(jiān)督部門和監(jiān)察類型的不同，在行政監(jiān)察的基本框架下，還形成了稅務、環(huán)境、國企等行業(yè)或職業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務監(jiān)察制度，出現(xiàn)了更為細化的監(jiān)察建議類型。如，1995年6月國家稅務總局《稅務監(jiān)察暫行規(guī)定》規(guī)定，稅務監(jiān)察機構(gòu)根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果，可以提出監(jiān)察建議；2006年8月國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會《中央企業(yè)效能監(jiān)察暫行辦法》規(guī)定，監(jiān)察機構(gòu)在效能監(jiān)察工作中，對查明的尚不夠作出紀律處分的行為偏差事實，報批后，有權(quán)下達整改監(jiān)察建議；2012年9月原環(huán)境保護部《環(huán)境監(jiān)察辦法》規(guī)定，對未完成環(huán)境保護目標任務或者發(fā)生重大、特大突發(fā)環(huán)境事件的，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)可以要求地方人民政府依法履行職責，落實整改措施，并可以提出改進工作的建議。

2018年3月，《中華人民共和國監(jiān)察法》公布施行，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》同時廢止。監(jiān)察法第十一條規(guī)定，監(jiān)察委員會有權(quán)向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議；第十三條規(guī)定，監(jiān)察委員會派駐或者派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，可以提出監(jiān)察建議；第四十五條規(guī)定了監(jiān)察建議的適用對象和內(nèi)容，即“對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責存在的問題等提出監(jiān)察建議”。此外，監(jiān)察法第六十二條還對有關(guān)單位無正當理由拒不采納監(jiān)察建議的行為，作出明確的處理規(guī)定。綜上所述，監(jiān)察建議不同于一般的工作建議，而是具有法律效力和強制執(zhí)行力的處置措施，其性質(zhì)已經(jīng)從“軟權(quán)力”發(fā)展為“硬權(quán)力”。這完全有別于其他國家的監(jiān)察建議，也不同于以往的行政監(jiān)察建議，是中國特色監(jiān)察體制改革的重大創(chuàng)新。（作者：東南大學法學院副教授、博士生導師，反腐敗法治研究中心執(zhí)行主任；東南大學紀委干部）