瀆職犯罪的概念及歷史沿革

瀆職罪是指國家機關工作人員在行使職權或者履行職責的過程中，濫用職權、玩忽職守或者徇私舞弊，妨害國家機關公務的合法、公正、有效執行，損害公民對國家機關公務的客觀、公正、有效執行的信賴，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。廣義的瀆職犯罪除了上述情況外，還包括國有公司、企業、事業單位人員失職罪，以及報復陷害罪、侵犯少數民族風俗習慣罪等。監委管轄的瀆職罪對應廣義瀆職犯罪的概念。

中國歷史上，為了維護階級統治，普遍重視對官吏犯罪的打擊。唐朝是中國封建文明發展的一個高峰，唐朝制定的唐律對官吏職務活動的內容、范圍、職責和法律責任都有規定，其中對濫用職權行為的規定有擅改律令、署置過限、出使輒干他事等，此外還有司法人員瀆職犯罪等規定。明朝關于官員瀆職行為主要規定在《大明律》的《吏律》和《刑律》兩篇中，對于玩忽職守類的瀆職行為有明確規定，如實政不修、承辦逾期、擅離職役等。清朝，瀆職類犯罪的規定與《大明律》規定基本一致。

1979年刑法對瀆職罪也做了明確規定。1979年刑法第八章瀆職罪共有8條規定，其中包括賄賂犯罪、泄露國家重要機密犯罪、玩忽職守犯罪、司法工作人員徇私舞弊犯罪、虐待被監管人員犯罪、私放罪犯犯罪、郵電工作人員私自開拆毀棄郵件犯罪等7種犯罪，另有一條規定犯本章之罪情節輕微的可以酌情予以行政處分。可見1979年刑法實際將職務犯罪都規定在瀆職罪一章中。

1997年刑法則將賄賂犯罪等罪名從瀆職罪中劃分出去，形成貪污賄賂罪的內容，并充實了瀆職罪一章的規定，基本形成了濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊三類瀆職犯罪。在1997年刑法實施過程中，針對瀆職罪的主體、損失后果的認定、并案偵查等問題，先后出臺了多個司法解釋和批復意見，逐步完善了瀆職罪的犯罪構成要件。2002年全國人大常委會專門就瀆職罪主體適用問題作出立法解釋，擴大了瀆職罪主體范圍。2013年“兩高”發布實施《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》，對瀆職罪查辦中損失標準計算、數罪并罰、追訴期限等問題進行了規定，進一步完善了瀆職罪的規定。

瀆職犯罪管轄問題

一、監委管轄瀆職犯罪案件基本情況。監察法第十一條規定：“監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責：（二）對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查”。監委的調查不同于司法機關按照刑事訴訟程序進行的偵查活動，是針對公職人員的職務違法和職務犯罪進行的一項法定監察工作。上述規定，是對監委管轄的犯罪類型進行的原則性規定，與刑法所規定的罪名不是一一對應的關系。

根據有關管轄規定，監委共對涉及貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守等六大類犯罪88個罪名擁有管轄權，其中部分罪名監委和其他機關共享管轄權，監委只負責公職人員涉嫌該罪名的管轄。涉及瀆職犯罪問題的主要有三大類，分別為濫用職權類犯罪，玩忽職守類犯罪，徇私舞弊類犯罪。這三類罪名是瀆職犯罪抽象罪名，抽象出了三類瀆職犯罪的基本特征。在審查調查工作中，應注意使用刑法中規定的具體罪名，以免造成混淆。

二、監察機關和檢察機關的管轄分工。首先，需要明確專屬監察機關管轄的瀆職犯罪。在監委管轄的瀆職犯罪中，根據刑法規定的犯罪構成，以公職人員身份作為犯罪主體的，應由監委專屬管轄，公安機關和檢察機關不再有管轄權，如濫用職權罪，玩忽職守罪，國有公司、企業、事業單位人員濫用職權罪等。

其次，對于檢察機關管轄的司法工作人員瀆職犯罪，修改后的刑事訴訟法規定：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。”2018年11月，最高人民檢察院制定《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》，共列舉了徇私枉法罪、刑訊逼供罪、私放在押人員罪等14個罪名可以由檢察院管轄。其中濫用職權、玩忽職守兩罪，屬于非司法工作人員濫用職權侵犯公民權利、損害司法公正的，應由監委管轄，另外非法拘禁、非法搜查兩罪，非司法工作人員實施的，應由公安機關管轄。檢察機關立案偵查上述犯罪，發現犯罪嫌疑人同時涉嫌監委管轄的職務犯罪的，一般應以監委為主調查，檢察院予以協助。經溝通，認為全案由監委管轄更適宜的，檢察院應當撤銷案件，將案件和相應職務犯罪線索一并移送監委；認為由監委和檢察院分別管轄更為適宜的，檢察院應當將監委管轄的相應職務犯罪線索移送監委，對依法由檢察院管轄的犯罪案件繼續追查。

（阮經緯 作者單位：中央紀委國家監委第十五審查調查室）