把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來

——訪中共中央黨校（國家行政學院）教授戴焰軍

加強頂層設計，關鍵在于落實，根本在于體現最廣大人民群眾的根本利益。圖為觀眾在觀看北京城市副中心規劃藍圖的模型。新華社記者 羅曉光 攝

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》起草的一個重要特點是堅持發揚民主、開門問策、集思廣益。習近平總書記強調，要把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式為“十四五”規劃建言獻策。從7月下旬到9月下旬，習近平總書記先后主持召開多種類型座談會，聽取各方面對制定“十四五”規劃的意見和建議。8月16日至29日，“十四五”規劃編制工作開展網上征求意見，廣大人民群眾踴躍參與，留言100多萬條，有關方面從中整理出1000余條建議。

日前，圍繞制定五年規劃和遠景目標中“頂層設計的重要性”“為什么要把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來”“如何取得實質性進展”等問題，本報記者專訪了中共中央黨校（國家行政學院）教授戴焰軍。

記者：我國制定規劃為什么強調要加強頂層設計，它的重要性主要體現在哪些方面？

戴焰軍：所謂頂層設計，實際上就是全局意識，站在高處俯瞰，清楚了解和把握各方面具體情況，對全局工作進行整體設計、整體關照。所以設計關系全局的工作方案和工作規劃，必須要有頂層設計的眼界和高度，才能抓住對于全局工作中具有根本性影響力的本質性問題。對于“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標來說，最根本的問題就是堅持中國共產黨領導和中國特色社會主義制度，體現社會主義制度優越性。在此之前，我國已經有13個五年規劃（計劃），在推進各方面建設的實踐中，要將規劃精神和要求在各個領域、層次、方面真正體現到位、落實到位，沒有黨的領導，沒有中國特色社會主義制度優越性，是辦不到的。

頂層設計講的是全國一盤棋，具有整體性、體現全面性，它的重要性主要體現在以下三方面。

一是全局關照。站在高點俯瞰全局，中國是一個有960多萬平方公里國土面積的大國，由于自然條件、歷史文化等各方面原因，在發展過程中很多方面并不平衡，這就要求設計規劃必須全面考慮和把握各方面實際情況。比如，我國東部、西部、中部的發展，在經濟、文化、社會各方面具有非常明顯的差異，這就要求制定規劃既要考慮整體性，又要考慮到各方面實際情況，具體到“十四五”規劃，可以看到包括西部大開發、東北振興、中部崛起以及東部加快推進現代化等不同內容規劃，這是根據地域差異、城鄉差異等不同情況提出的不同要求，是一種關乎全局、體現全面的規劃關照。

二是洞悉關聯性。站在頂層看問題很重要一點，就是要清楚地看到各方面之間的關聯性。五年規劃是一個動態發展的規劃，要兼顧各地區之間經濟、政治、文化、社會、生態環境等各種因素以及各方面發展之間的相互影響，才能使之適應這種動態要求。這種各方面之間的關聯和相互影響，體現在我國長期發展中，特別是在今天體現得尤為明顯。

當前，脫貧攻堅戰已經到了收官階段，在這個過程中，發展速度較快的東部地區給予西部技術、人才、經濟等方面的有力支持。“十四五”規劃對我國經濟社會進一步發展提出新要求，包括社會服務、社會保障、醫療衛生、文化教育、社會治理等方面。這種關聯性體現在發展的方方面面，是整體推進、互相關聯的，不是一個方面孤立地發展。

三是把當下和長遠、現實和未來相統一。黨的十九屆五中全會提出關于“十四五”規劃的建議和二〇三五年遠景目標，是把當下跟長遠、現實跟未來有機統一的規劃。

黨的十九屆五中全會提出關于“十四五”規劃的建議和二〇三五年遠景目標，是一個向“強起來”邁進的奮斗目標。規劃提出，到二〇三五年要建成現代化國家，到二〇五〇年本世紀中葉，要建成現代化強國，這些目標不是抽象概念，它對我國未來發展，包括文化、經濟、社會、教育各個方面都有非常具體明確的目標，頂層設計就這一點來講，對于走好未來每一步有著重要指導意義。

頂層設計不僅體現在對內部的發展規劃，還要站在制高點上對內部、外部進行全面關照，如在開放環境中怎樣更好地推進改革開放，怎樣把國內發展和國際發展兩個大局統一起來，共同推進未來發展的整體規劃。當然，在規劃設計中，我們不但要看到當前的發展優勢和有利條件，也要看到不足和短板，在未來發展中還可能遇到各種新挑戰、新風險，必須居安思危，要有風險意識，有應對各種新考驗的心理準備。

記者：在這次文件起草過程中，召開了很多座談會和開展網上征求意見，廣泛聽取社會各界意見。在加強頂層設計的同時，為什么還要堅持問計于民？

戴焰軍：通過多種方式、多種渠道問計于民，充分體現了社會主義民主的政治要求，那就是匯集多方面的智慧和力量，參與國家規劃和國家大政方針的制定，使得制定規劃能夠關照到各個方面的需求、意見和利益，能夠充分集中各方面智慧，使得規劃更加科學、完善、可行。

一是集中民智。五年規劃是一種全盤設計，規劃的各個方面、領域的具體工作，都跟老百姓現實利益存在直接或間接的關系。堅持問計于民，就是充分利用民智，充分發揮社會各方面智慧和力量。群眾蘊藏著無盡的智慧和力量，開展工作需要向群眾去請教，需要充分征求社會各方面意見，聽取各方面建議，這樣才能集中民智，使得制定規劃更科學、更全面。

二是了解民意。制定規劃、推進發展，目的就是為最廣大人民謀利益，中國共產黨的初心和使命就是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興。問計于民，就是要了解各個方面情況，了解民間呼聲和要求、建議和意見。規劃到底符不符合最廣大人民的利益要求，人民群眾現實生活狀況到底怎么樣，只有先充分了解民意，規劃才能制定到點子上，才能真正把老百姓對美好生活的現實需求和美好追求體現在科學規劃中。因此，問計于民，也是通過深入群眾、深入實際地去做大量調查研究傾聽民聲的過程。

三是動員民力。問計于民就是廣泛動員群眾參與。我國是人民當家作主的社會主義國家，從另一個角度上來講，問計于民就是群眾廣泛的政治參與。制定大政方針，制定權衡發展規劃，必須要有人民群眾廣泛的政治參與。只有在規劃過程中群眾廣泛參與，才能在推動規劃落實中，充分調動和發揮群眾的積極性、主動性、創造性。

記者：把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來，體現了我們黨什么樣的工作路線或方法？

戴焰軍：把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來，體現了我們黨堅持走群眾路線，講求“從群眾中來，到群眾中去”的科學領導方法和工作方法。“從群眾中來，到群眾中去”不僅體現在“十四五”規劃編制中，還體現在我國其他方針政策制定中，更循環往復地體現在各方面工作中。

五年規劃是站在全局和整體的角度來作頂層設計，設計思路和源泉都來自群眾，因為設計規劃就是為了實現群眾利益需求，實施中也必須依靠群眾參與。在“十四五”規劃建議提出之前，有關方面就已經在深入調查研究、充分征求各方面意見了，它就是從群眾中來的。當然，這個規劃建議最后還要形成一個正式規劃，需要全國人民代表大會通過，最終在實踐中貫徹落實，貫徹更需要廣大人民群眾充分參與，可以看作是又一次到群眾中去。大政方針定出來，具體方案在實施落實中，又需要不同層級從不同實際出發，不斷地反饋問題、修正方案，直到真正徹底地落實到位，這中間又是一個反復“從群眾中來，到群眾中去”的過程，體現的就是“一切為了群眾，一切依靠群眾”。

記者：進入新發展階段，全體人民共同富裕如何取得更為明顯的實質性進展？

戴焰軍：“十四五”規劃建議提出，到二〇三五年基本實現社會主義現代化遠景目標，展望二〇三五年，人民生活更加美好，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。

實質性進展，是一種質的要求。人民群眾生活水平改善提高，既有量的需求，也有質的需求，量達到一定程度后必然會帶來質的轉變。如果拿出一張20世紀80年代北京市街頭的照片，可以看到滿大街都是自行車，當時家里有一輛自行車，就是主要的交通工具了。在今天，汽車已成為大多數人或家庭的基本交通工具。從自行車變成汽車，就是實質性改變。另外，實質性進展不僅是一個質的變化，也是一個穩定的變化。以扶貧工作為例，如果說今天只給貧困對象發了多少錢就實現脫貧，那么明天他還可能又返貧，如果不能從就業、工作技能、長遠致富出路等問題入手加以解決，這就沒有取得實質性進展。實質性進展應該是問題得到根本性解決，應該是生活狀態穩定性提高、保障性提高。

實質性進展，還要體現充分性要求。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。因此，實質性進展，應該是穩定的、持續的、有保障的質的提高，不是不平衡、不充分的提高。要達到取得實質性進展的目標，還要扎扎實實做好規劃目標提出后的“下半篇文章”。

當前，我國正處于實現“兩個一百年”奮斗目標的重要節點，站在新的歷史節點，面對人民對日益增長的美好生活的新期待，我國提出了“十四五”規劃的建議和二〇三五年遠景目標，體現的是新階段、新理念、新格局。這就要求我們在未來的發展中，不僅在客觀實踐上要邁入新發展階段，而且在主觀思想上必須貫徹新發展理念，適應新發展格局，以此來滿足人民群眾需求。任何一個規劃的提出僅是開始，重要的在于落實，這就要求我們通過認真學習深刻領會建議精神，更好地統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，深刻認識我國社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，深刻認識錯綜復雜的國際環境帶來的新矛盾新挑戰，準確識變、科學應變、主動求變，為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程奠定堅實基礎。（胡楠 張東岳）